营商环境改革：我们已走到哪里，将要去往何方？

作者：浦江春 华略智库营商环境首席专家

来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）

近几年来中国营商环境改革取得了令人瞩目的成效。但是，目前的营商环境改革只是迈出了第一步，更多以“术”的改革为主，“道”的改革仍然不足。随着改革进入攻坚期，未来需要在建立更高质量的市场经济体制上下更大力气，深入推进有限政府、公平竞争和产权保护，进一步激发市场主体的内在活力。

2021年9月，世界银行宣布停发《全球营商环境报告》，并将推出新的测评体系取而代之。“一石激起千层浪”，引起各国密切关注。与此同时，在我国，营商环境建设受到了从国家到地方的高度重视，今年新年伊始，各地纷纷召开党政一把手亲自参加的营商环境促进大会，近几天，全国“两会”上改善营商环境更是成为代表委员热议的焦点。

那么，世界银行新版营商环境测评体系“新”在何处？如何看待迄今我国营商环境改革取得的进展？从长远看营商环境改革应如何推进？本文试图就此作一探讨。

世行最新营商环境评价体系有何不同？

世界银行于2003年起每年度发布《全球营商环境报告》（Doing Business，简称“DB”），由于覆盖范围广、指标全面、数据客观等特点，已成为国际上评价营商环境的权威报告之一。近年来中国大陆排名提升显著，2017、2018、2019年分别位居第78、46、31位。世行2020、2021年未公布排名，2021年9月宣布停止该项目。

图：2019年10月23日，世界银行发布《2020年营商环境报告》

目前，世行正在开发新的评估项目（Business Enabling Environment，简称“BEE”）。从已公布的信息看，DB与BEE主要有以下差异：

一是评估视角拓展。相比DB项目而言，BEE项目从单个中小企业开展业务便利性的角度转变为从整个私有企业行业发展的角度进行评估。

二是指标体系更新。DB项目按照企业从开办到破产的全生命周期构建评估体系，包括开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产等10个计分指标，另有劳动力市场监管、公共采购2项观察指标。BEE项目指标尚在开发中，拟包括企业准入、获取经营场所、市政公用服务接入、雇佣劳动力、金融服务、国际贸易、纳税、解决纠纷、促进市场竞争、办理破产等指标。

图：BEE主题和跨领域主题概述

三是评估重点不同。和DB项目以营商法规为主、对公共服务仅有一定考虑不同，BEE项目均衡考虑监管框架和公共服务，对前者会考虑监管质量（透明度、清晰度、可预期性）及其带来的负担，对后者会考虑政府提供对市场运行至关重要的公共服务的机制设置、基础设施等。

四是覆盖范围拓宽。DB项目中对各经济体选择最大城市作为样本城市，对11个超过1亿人口的经济体选择两个大城市作为样本城市。而BEE项目将覆盖更多的样本城市。

迄今为止我国营商环境改革取得了什么进展？

世行营商环境评价在各国备受重视，在我国产生的反响和受重视程度更是前所未有。在某种意义上，世行营商环境评价直接引发了中国新一轮营商环境改革的进程。此前尽管我国也在不同场合提出营商环境改革，如2013年9月发布的上海自贸试验区总体方案中就强调“着力培育国际化、市场化、法治化营商环境”，但营商环境改革真正上升为举国层面的行动是2017年下半年以后。

2017年7月17日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第16次会议，要求营造稳定公平透明、可预期的营商环境，北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度。从这以后，全国营商环境改革如火如荼展开，大体上沿着两条脉络：

第一，组织开展营商环境评价。除了积极对接世行营商环境评估外，我国也自主开展了营商环境评价工作。2018年以来，国家发改委牵头构建了中国营商环境评价体系，连续三年在部分地区开展了6批次中国营商环境评价。2020年，参评城市范围进一步扩展至全国80个城市，并首次将18个国家级新区纳入评价范围。

“中国版”评价体系保留了世行12个指标，并增加了6个指标，共18个指标。国家发改委强调，营商环境评价不是“奖牌榜”而是“助推器”，目的是推动各参评城市结合评价发现不足，有针对性地深化改革。

第二，大力推进营商环境优化行动。近几年来，国家和各省市都出台了一大批营商环境改革举措。2020年1月1日，《优化营商环境条例》作为我国首部针对营商环境的行政法规正式实施。目前已有20多个省（自治区、直辖市）出台了优化营商环境的地方性法规或政府规章，至于市县层面出台的营商环境政策更是不胜枚举，仅笔者手头收集的各地关于优化营商环境的政策文件就有600多件。

其中，上海连续出台了1.0、2.0、3.0、4.0版优化营商环境方案，北京、沈阳发布了优化营商环境“十四五”规划，海南、安徽等更是推出了细化版的营商环境赶超一流方案，逐项对照营商环境评价指标，逐项提出改进目标和具体举措。

各地都推出了不少富有特色的营商环境创新举措，如浦东率先实行市场准营承诺即入制，郑州创新跨境电商零售进口“退货中心仓”模式，南京打造“一件事一次办”场景，西安建设“15分钟政务服务圈”等。

尤其值得一提的是，2021年10月国务院出台了关于开展营商环境创新试点工作的意见，推出了包括10个方面101项改革举措的首批营商环境创新试点改革事项清单，首批在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展试点。目前各试点城市方案均已公布。

截至目前的营商环境改革成效：“术”“道”何以兼得？

在国家高度重视和各地区大力推进下，应该说，近几年来我国营商环境改革取得了令人瞩目的成效，力度之大、成绩之多都是前所未有的。

但在笔者看来，目前营商环境改革只是迈出了第一步，更多以“术”的改革为主，“道”的改革仍然不足，随着接下来改革进入攻坚期和深水区，未来任务将更加繁重，这将对我们的改革勇气、决心和智慧提出更大的考验。

扼要言之，目前营商环境改革的问题和不足体现在四个方面：

第一，迄今营商环境改革最大的成效是在政务信息化和提升审批效率方面，但涉及高质量市场经济体制灵魂的有限政府、公平竞争和产权保护方面尚需强化。

从各地营商环境改革的进展看，最主要的亮点集中在“一网通办”“不见面审批”“多证合一”、企业设立效率提升等方面，尤其是企业设立改进最大，从以往需要几个月才能办好手续提高到3天、1天、半天甚至秒批。

但问题在于，这些改革存在明显的边际效用递减，且不是企业最紧迫的需求。事实上，3天办好和1天办好又有何区别？更关键的问题在于，和这些环节相比，真正涉及到市场经济灵魂的有限政府、公平竞争、产权保护才应是中国未来改革的重中之重，所谓“边界内改革”才是CPTPP等新一代国际经贸规则的核心。

我国市场化改革已历时40余载，但当前距离高质量市场经济体制仍有很大差距，在不少领域政府对微观经济的行政干预仍然存在，一些地方政府甚至直接进入市场充当操盘手，民企信心不足问题亟待扭转。这些问题若得不到根本解决，高质量市场经济体制就难以真正建立起来，营商环境也很难根本好转。

第二，不少地区营商环境改革过于急功近利，把提升营商环境排名作为首要任务，过度偏重“应试教育”，“素质教育”较为薄弱。

笔者去过许多省市开展营商环境调研，深深感受到不少地方政府对营商环境改革的重视和热情，但同时也发现，这种重视往往更多是以提升在国家营商环境评价中的排名为目标，存在急功近利、本末倒置，并未真正把市场主体感受放在首要位置，而后者才应是营商环境改革的真正目标。

比如，笔者去过的好几个城市都把大量精力花在研究国家发改委的营商环境指标测评细节上，逐条要求提分晋位，把能否在国家测评中提升排名作为考核当地发改委主任的硬指标。有的城市甚至向笔者打听有无渠道接近国家营商环境评价团队的负责人，从而争取把排名再提升几位。应该说，目前这种偏重营商环境“应试教育”的情况在许多地方都不同程度地存在。

第三，营商环境改革与自贸试验区、综合配套改革试验区、服务贸易创新发展试点等改革缺乏联动，交叉叠加现象尚需避免。

近年来，我国设计并推出了自贸试验区、综合配套改革试验区、服务贸易创新发展试点、自主创新示范区等一大批改革试点平台，其中许多改革试点都和营商环境改革紧密相关，甚至其本身就是营商环境改革的一部分。

图：中国（上海）自由贸易试验区

比如，自贸试验区改革涉及投资自由、贸易自由、金融自由、人才流动自由、政府改革、科技创新等诸多领域，在一定意义上，自贸试验区改革本身即是营商环境改革。又如，全面深化服务贸易发展试点已在许多城市推开，其中涉及大量的体制机制改革问题，这些也是营商环境改革的重要内容。

但是，受各种原因影响，如牵头部门不同（营商环境改革是发改委牵头，服务贸易试点是商务部牵头，自主创新示范区是科技部牵头）等原因，目前这些改革平台在推进中实质性的协同联动很少，而是分头推进，在很大程度上影响了整体合力的形成。

事实上，把不同条线的改革方案放在一起对比，相当多的内容是重叠的，或者大同小异。

第四，各地区营商环境改革举措大同小异，真正基于自身产业发展需求的内生性改革很少，市场主体获得感和满意度不足。

从目前各地出台的名目繁多的营商环境政策文件看，基本内容大同小异，主要包括政务服务、公平竞争、法治环境、降低要素成本等等。应当说，这些举措都十分重要，符合营商环境建设应有之义。

但问题在于，除了这些“通用性”内容之外，各个地方营商环境建设更重要的是切实解决自身问题，而这些问题应内生于自身实际。

比如，对于一个以制造业为主的地区而言，其营商环境改革任务显然和上海、北京等以服务业为主的城市有很大区别，制造业发展更关注的是要素成本，而服务业发展更关注的是体制机制及其相关的交易成本，由此也决定了营商环境改革重点的差异。

又如，对于中西部市场化程度不高的地区而言，其营商环境改革任务也和东部沿海市场化程度较高的地区有很大区别。前者更多处于培育市场机制阶段，政府在初期应发挥更大作用；对后者而言，政府应逐步退出、更多激发市场自发运行活力。

我国营商环境改革的下一步

行文至此，本文的政策含义推导已十分清晰，不需要再费更多笔墨。在笔者看来，中国未来的营商环境改革，需要在建立更高质量的市场经济体制上下更大力气，真正把激发市场主体活力、改善市场主体感受度作为重中之重，并由此采取更具针对性的措施。

应当说，这也是中央一再强调的核心要义。李克强总理3月5日在全国“两会”上政府工作报告中提出，要坚定不移深化改革，更大激发市场活力和发展内生动力，围绕打造市场化法治化国际化营商环境，持续加大各项改革力度。

具体而言，本文认为，未来营商环境改革应当在以下四个方面下更大力气：

第一，更加注重围绕高质量市场经济体制的核心，深入推进有限政府、公平竞争和产权保护改革，进一步激发市场主体的内在活力。

近年来在互联网和民间舆论中出现了许多令人忧虑的指责市场化改革的声音，把当前经济社会发展中的许多问题如收入分配差距、环境污染等归结为市场化所致。但这些问题本质上并非市场化过度的结果，恰恰是市场机制运行不充分、不到位所致。

未来深化营商环境改革，应当清醒认识“道”和“术”的关系，不仅仅要注重政务信息化、一网通办等操作层面的改革，更应当把建立健全高质量市场经济体制作为重中之重，更加注重激发和保护包括民营企业在内各类市场主体的活力，放手让一切生产要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，从而在根本上提升我国营商环境的竞争力。

第二，更加注重对标国家要求深化营商环境改革，避免过度“应试教育”的现象，扎扎实实将营商环境改革落到实处。

推进营商环境改革的目的，不仅仅是为了在营商环境评估排名中争先进位，当然这一目标本身亦十分重要，但更重要的是通过深入扎实的工作，真正提升营商环境水平。

国家发展改革委新闻发言人2021年11月16日在新闻发布会上谈到，营商环境评价不是“奖牌榜”而是“助推器”，目的是推动各参评城市主动结合评价发现的短板不足，及时制定有针对性的改革举措，加快补齐短板，切实解决企业关心、群众关注的相关政策难点、执行堵点、监管盲点、体制痛点，应当说已表述得十分明确了。下一步各地在营商环境改革中应更加注重这一点。

第三，更加注重加强营商环境改革和自贸试验区、综合配套改革试点等各类改革的联动，在更大程度上发挥改革整体合力。

这些改革平台各有侧重，不可能相互替代。比如，自贸试验区改革侧重于对标国际高水平经贸规则，从开放经济角度构建要素自由流动的高质量营商环境；而综合配套改革试点重在从“五位一体”高度统筹谋划前瞻性改革，促进经济社会高质量发展；服务贸易创新发展试点侧重于从服务贸易角度，有针对性地推进监管服务体制改革。

下一步，营商环境改革应与其错位，同时应更加注重各类改革平台的联动互补，建立健全统筹推进、部门协作、监测评估、信息交流等四大机制，真正将各类改革的整体合力充分发挥出来。

第四，更加注重立足各地区实际推进营商环境改革，切实解决各地制约营商环境优化的突出问题和瓶颈。

中国是一个由14亿人口、32个省（自治区、直辖市）、960万平方公里陆域面积构成的大国，各地情况千差万别，推进营商环境改革既要统筹一致，又要紧密结合各地自身特点。

下一步，各地应深入分析自身在营商环境建设上存在的“真问题”，切实把握市场主体的内在需求，下大力气解决一批长期困扰企业和群众的体制机制性障碍，探索出原创性、差异化的优化营商环境具体措施，以营商环境改革激发市场活力，不断提升市场主体的获得感。

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